‘Repensar’ sobre la configuración de los instrumentos de colaboración entre los órganos centrales y los órganos autonómicos y europeos

Existe consenso unánime en la doctrina sobre el “agotamiento” de la organización territorial del Estado prevista en el Título VIII de la Constitución, porque hace ya tiempo que hubiera debido ponerse al día una regulación que fue pensada para crear el Estado autonómico y, actualmente, lo dispuesto en la Constitución no se corresponde con las necesidades del sistema multinivel, incluyendo también ahí lo que deriva de la integración en la Unión Europea.

Desde que se aprobaron los Estatutos de Autonomía, se ha producido en España lo que podríamos denominar como “federalismo de la centrifugación”, caracterizado por una cesión de competencias de los órganos centrales a los órganos autonómicos, sin que se establecieran mecanismos constitucionales suficientes, ni tan siquiera a través del “bloque de la constitucionalidad” para introducir lo que es básico en los sistemas fuertemente descentralizados, como son los órganos de colaboración entre los distintos niveles competenciales.

La cooperación multinivel

Los instrumentos de cooperación, en los Estados complejos, como los federales y, en nuestro caso, el Estado de las autonomías, constituyen la única posibilidad de encauzar racionalmente la toma de decisión cuando existen diversos niveles competenciales. Y son básicamente dos, los instrumentos generales de esta cooperación: Los multilaterales y los bilaterales.

Esta cooperación multinivel es necesaria porque se trata de poder realizar políticas con sentido, es decir, con coherencia, dadas las instituciones y órganos político-administrativos implicados en el asunto. Por ello, tiene diversos mecanismos de desarrollo: Conferencias de Presidentes (el Presidente del Gobierno de España con los presidentes autonómicos), Conferencias sectoriales (por materias, con el ministro del ramo y los consejos autonómicos) y Conferencias bilaterales.

Las Comisiones bilaterales

Para comenzar hemos de situar a la Comisión bilateral en su justo contexto, es decir, en el marco de la cooperación multinivel propia de los Estados complejos, federales o, en nuestro caso, el Estado de las Autonomías. Creadas a finales de los años 80, a partir del precedente de las comisiones de traspasos de competencias y sin previsión legal específica, las Comisiones Bilaterales de Cooperación se formaron como órganos bilaterales de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas, regulándose cada una de ellas por sus respectivas normas internas de funcionamiento.

La primera regulación con rango legal de las Comisiones Bilaterales de Cooperación se produce mediante la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común. El artículo 5.2 de la misma define aquéllas como órganos de cooperación de composición bilateral y de ámbito general que reúnen a miembros del Gobierno, en representación de la Administración General del Estado, y a miembros del Consejo de Gobierno, en representación de la Administración de la respectiva Comunidad Autónoma.

Estas Comisiones se reforzaron con la reforma del artículo 33 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, por la Ley Orgánica 1/2000, de 7 de enero, que les atribuye la finalidad de evitar el planteamiento de conflictos ante el Tribunal Constitucional. Finalidad muy loable, pero que ha dado pocos resultados. No se trata, pues, de algo nuevo, pero sí de un instrumento de cooperación que ha pasado por varias etapas y que ha dado lugar a dos tipos de comisiones bilaterales: estatutarias, si las regula el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de que se trate, o extraestatutarias si no están en los Estatutos y siguen las bases legales que acabo de señalar.

La mayor parte de los Estatutos de Autonomía de nueva generación, aprobados en 2006 y 2007, regulan de manera mucho más extensa la cooperación bilateral, fundamentalmente a través de Comisiones Bilaterales, pero en otras comunidades autónomas también se han creado comisiones bilaterales, con base no estatutaria sino legal.

Sea cual sea la base jurídica, lo que importan son las funciones que tienen que desarrollar estas comisiones, que no pueden coartar la capacidad del Estado para la definición y coordinación de las políticas territoriales, tal como ha sido definido en la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el art. 183 (y conexos) del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006. Se trata, pues, de una comisión que sólo puede actuar en el marco de lo que atenga a las partes que la forman, no a la definición del marco estatal general ni a lo que pueda incidir en las competencias del resto de las Comunidades Autónomas.

Las Comisiones sectoriales

En el contexto multilateral, los órganos en los que se puede decidir teniendo en cuenta la compatibilización de intereses, respetando el necesario interés general que debe presidir toda toma de decisión política en democracia, son aquellos órganos en los que se plasma la representación central con la descentralizada, es decir, en los que se encuentran, sectorialmente, el Gobierno español y los representantes de los gobiernos de las Comunidades Autónomas, según la materia de que se trate (educación, financiación, sanidad, etc.).

En este contexto, si algo es necesario reforzar, para encontrar una salida programada a medio plazo, a los graves problemas que nos han generado los nacionalismos (todos, no sólo el catalán), es la práctica multilateral, fundamentada en el principio de la lealtad federal. Estados Unidos y, sobre todo, Alemania o Austria, funcionan razonablemente bien, dentro de la diversidad que la compleja estructura federal comporta, porque los instrumentos de cooperación política y técnica mantienen un funcionamiento regular y sirven para desbloquear las naturales divergencias que los Estados compuestos (federales, autonómicos, regionales… según la nomenclatura en cada caso) pueden presentar.

El Estado mantiene competencias que no está ejerciendo (a los gobernantes de turno compete explicar por qué no lo hacen) y esta desidia está originando que no se controle que el desarrollo autonómico concuerde con las bases estatales, o que no se ejerzan los instrumentos de coordinación general constitucionalmente previstos.

Es en el marco de esta cooperación multilateral que se creó, por ejemplo, el Consejo de Política Fiscal y Financiera, que es quien tiene que realizar las propuestas de reforma de la financiación de las Comunidades Autónomas. Contrariamente a lo que afirman la Sra. Artadi y otros corifeos del secesionismo, este Consejo tiene auténtica voz y voto en estas cuestiones. En él se deben plantear todas aquellas cuestiones que tienen que ver con la reforma y actualización de la LOFCA (Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas) previamente a que el Gobierno elabore el proyecto de ley que después tendrá que discutir y aprobar, en su caso, el Parlamento, es decir, las Cortes Generales.

También es éste el marco de las Comisiones sectoriales, sobre educación, sanidad, comercio, etc. etc. que reúnen a la Administración del Estado con la de las Comunidades Autónomas en su conjunto, para acordar las políticas comunes reguladas por la Constitución y los respectivos Estatutos de Autonomía.

La participación en la Unión Europea

Por lo que, sin caer en una regulación prolija, podría defenderse la necesidad de introducir la regulación general sobre las comisiones bilaterales y multilaterales en la Constitución, estableciéndose así el marco constitucional sobre el que también tendrán que fijarse las relaciones con los órganos de la Unión Europea, regulando, por ejemplo, las formas que podría adoptar la participación de las Comunidades Autónomas en las reuniones del Consejo, integradas dentro de la representación del Estado, como sucede en la mayor parte de los Estados federales que forman parte de la Unión Europea, contribuyendo así a fijar la postura estatal en el marco de la Unión.

La integración de diferentes tipos de estados en la Unión Europea, por una parte, donde el Parlamento Europeo es co-legislador (con el Consejo) y adopta normas que precisan de transposición o implementación interna, obliga a tener en cuenta las conexiones que se puedan producir entre los parlamentos nacionales y el Parlamento Europeo, especialmente cuando, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa se ha ampliado la cooperación legislativa entre ambos niveles parlamentarios mediante el instrumento de la denominada “alerta temprana” dirigida a controlar el cumplimiento del principio de subsidiariedad. Los parlamentos nacionales, de este modo, elevan hacia “arriba” la detección fiable de los indicadores europeos con que debe contar la legislación nacional.

Pero, por otra parte, varios de los estados de la UE, cuentan con un reparto interno de competencias entre el Estado y las entidades subestatales con competencias legislativas, ya sean federales, regionales o autonómicos, cuyas regiones deberán también colaborar, en sentido descendente, hacia “abajo”, en este proceso legislativo complejo, puesto que el nivel regional, además de poder tener competencias en la transposición, implementación y aplicación de las normas europeas, también puede estar involucrado en el control de la subsidiariedad.

En España, se reformó la Ley 24/2009, sobre la Comisión Mixta para la Unión Europea y se aprobó una Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado el 27 de marzo de 2010, para que se pudieran emitir los informes relativos a la “alerta temprana”. Pero el funcionamiento práctico de estos instrumentos de cooperación legislativa deja todavía mucho que desear. Si nos fijamos en los Informes emitidos en la citada Comisión Mixta sobre el control de la subsidiariedad, vemos que en ellos no consta que los parlamentos nacionales hayan contado con la opinión de los parlamentos regionales para emitirlos.

Ello puede ser debido a distintas causas. Por una parte, porque organizar que, en 8 semanas, se coordinen las Cortes Generales con 17 parlamentos autonómicos es algo irrealizable. Pero, por otra, también se ha dado el caso, por ejemplo, de que el Parlamento de Cataluña declinó en su momento coordinarse con las Cortes porque quería tener hilo directo con la UE, sin tener en cuenta que la competencia de las relaciones internacionales, constitucionalmente, es competencia exclusiva del Estado (art.149.1.3ª CE).

Sería, pues, necesario, introducir reformas en este mecanismo de “alerta temprana”, tanto en la Constitución como en los propios Tratados. Indicadores no nos faltan para ello. Es importante, al respecto, el “monitoring” realizado por el Comité de las Regiones (CoR en adelante); en los trabajos del Subsidiarty Monitoring, Better Regulation and Political Dialogue (Symposium del 19 de febrero de 2016) queda manifiesta esta necesidad de mejora; también podemos fijarnos en el análisis de los resultados de la encuesta OECDCoR sobre los gobiernos subnacionales, donde se constata la excesiva burocratización y la falta de evaluación de impacto de los instrumentos de control; asimismo, dentro de las 5 prioridades del CoR, establecidas en 2015, se destaca la importancia que tiene la dimensión territorial de la UE, teniendo en cuenta, entre otros, la cooperación transfronteriza, las relaciones entre medios urbanos y rurales, la evolución de la demografía y las migraciones y la necesidad de coordinar los presupuestos públicos.

Destaco también, desde esta perspectiva, la conexión entre la ciudadanía y las regiones, focalizada en el estudio “Making rights real”, que es una guía para las autoridades regionales y locales elaborada por el CoR y la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en 2014, con la finalidad de potenciar la efectividad de los derechos de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE en todos los niveles de gobernanza.

Por Teresa Freixes


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