El ‘155’ existe en numerosas democracias. Una lección de derecho comparado para Puigdemont

LOS INSTRUMENTOS DE DEFENSA DE LA DEMOCRACIA, FRENTE A LA DESLEALTAD INSTITUCIONAL, NUNCA PUEDEN SER CONSIDERADOS UN GOLPE DE ESTADO.

Se nota que el Sr. Puigdemont necesita un repaso conceptual. No sé si se trata de falta de conocimientos o de intento de fabricar una nueva postverdad.

Todas las democracias cuentan con instrumentos similares a nuestro art. 155 CE. Sobre todo cuando se trata de estados federales, regionales, o con fuerte descentralización política. Les paso, al respecto, un extracto de un trabajo, sobre el art. 155, que he publicado con la Asociación de Letrados del Tribunal Constitucional.

EL ART. 155 DE LA CONSTITUCIÓN Y SU APLICACIÓN A CATALUÑA

1. INTRODUCCIÓN

El art. 155 de la Constitución española de 1978, que contiene una cláusula de coacción estatal, está previsto para poder dar una solución de orden técnico-jurídico al problema que se puede originar cuando una comunidad autónoma se sitúa al margen de la Constitución y las leyes. Es decir, cuando no respetara lo que en los estados federales se denomina lealtad federal. Cierto que nuestra Constitución no creó un Estado federal para España, pero el Estado de las Autonomías ha derivado, a través del desarrollo legislativo y, sobre todo, de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en un estado que se rige por principios, sino federales, federativos, es decir, similares estos segundos a los primeros.

Y, del mismo modo que los estados federales, para cuando se incumple el principio de lealtad federal, tienen en sus sistemas constitucionales cláusulas de coerción federal, la Constitución española, para cuando alguna comunidad autónoma no respetara la lealtad debida al orden constitucional, ha previsto, en el artículo 155, una cláusula muy parecida a la coerción federal que existe en países como Alemania —artículo 37 de su Constitución—.

Regulaciones semejantes las encontramos también, incluso con más compulsión sobre el ente federado, en la Constitución de los Estados Unidos de América (el art. I, sección 8, (15), que permite decretar la convocatoria de la milicia con el fin de aplicar las leyes de Estados Unidos, y reprimir las insurrecciones; la Constitución incluye también un mecanismo de intervención federal en el art. 4, sección 4, cuando dispone que “Los Estados Unidos garantizarán a todo Estado comprendido en esta Unión una forma republicana de gobierno y protegerán a cada uno en contra de invasiones, así como contra los disturbio internos, cuando lo soliciten la legislatura o el ejecutivo (en caso de que no fuese posible reunir a la legislatura”. Aquí hay que constatar que varios Presidentes (Lincoln, Eisenhower y Kennedy) aplicaron este instrumento, aún sin solicitud previa desde el Estado concernido, para hacer cumplir el Derecho federal .

Esta regulación estadounidense inspiró las regulaciones constitucionales de Argentina, Brasil, México y, en cierta manera, Suiza. Concretamente, la Constitución de México establece, en su art. 119, además de la posibilidad de intervención en caso de trastorno interior, la obligación de las entidades federativas a entregar sin demora a los imputados o sentenciados, así como a practicar la entrega de objetos, instrumentos o productos del delito, atendiendo a la autoridad de cualquier otra que los requiera.

En el caso de Brasil, la Constitución establece una amplia intervención federal mediante decreto que fijará la amplitud, plazo y condiciones de la misma (arts. 34 a 36) en la que se cita expresamente como supuesto de aplicación la desobediencia a una res o decisión judicial o de requerimiento del Tribunal Supremo Federal, del Supremo Tribunal de Justicia o del Tribunal Superior Electoral. En cuanto a la Constitución de Argentina, su artículo 6 es prácticamente idéntico a lo que se prevé en la Constitución de los Estados Unidos. En el caso de Suiza se prevé una intervención de la Confederación (que deberá ser aplicada por el Consejo Federal según el art. 185 de la Constitución) para proteger el orden constitucional cuando esté amenazado o alterado en un cantón y éste no esté en situación de preservarlo, solo o con la ayuda de otros cantones (art. 51).

La destitución o disolución de órganos regionales se prevé en el caso de Italia, Austria y Portugal. En Italia, la Constitución (art. 120) permite directamente la disolución y sustitución por otros de los órganos regionales. Parecidos instrumentos jurídicos los encontramos en Austria, cuya Constitución prevé en el art. 100 que se pueda disolver cualquier Parlamento subestatal. En Portugal, la Constitución contiene la previsión, en el art. 234, que el Presidente de la República puede disolver las asambleas legislativas de las regiones autónomas (Azores y Madeira) por haber cometido actos contrarios a la Constitución, una vez oídos el Consejo de Estado y los partidos representados en la asamblea legislativa nacional; esta disolución comporta el cese del correspondiente gobierno regional, que queda en funciones hasta que tras las nuevas elecciones se forme otro gobierno en la región afectada.

Resulta especialmente significativa la regulación de la Constitución de Alemania sobre la coacción o coerción federal, puesto que el art. 37 de esa Constitución constituye el precedente directo de la regulación de nuestro art. 155 CE. En efecto, el art. 37 de la Constitución de Alemania establece: “Si un Estado no cumpliere las obligaciones federales que le incumben con arreglo a la Ley Fundamental o a otra Ley Federal, podrá el Gobierno Federal, con el asentimiento del Consejo Federal, adoptar las medidas necesarias para imponer a dicho Estado el cumplimiento de sus deberes mediante la coerción federal. 2. Para el ejercicio de la coerción federal tendrá el Gobierno Federal o, eventualmente, su comisionado el derecho de impartir directrices frente a todos los Estados regionales y sus órganos”.

Se trata, pues, de una coerción no detallada en su contenido, pero sí en el procedimiento para adoptarla, tal como sucede con nuestro art 155 CE. Básicamente se trata de que el Gobierno federal constate el incumplimiento, por acción o por omisión, de una obligación federal por parte de un land y decida emprenderlo. Nótese que, como en nuestra Constitución, no se detallan las medidas a tomar, aunque la doctrina en general manifiesta que deben ajustarse a los principios de necesidad y proporcionalidad.

También la Unión Europea dispone de cláusulas de coerción federal, puesto que habiéndose ido configurando sobre el modelo federativo, ha reforzado los mecanismos de integración alrededor de la defensa de los valores proclamados en el art. 2 del Tratado de la Unión Europea. Para ello, cuenta con lo dispuesto en el art. 7 TUE acerca del procedimiento de sanción por infracción o puesta en riesgo claro de tales valores, que puede comportar la pérdida del derecho al voto del Estado considerado infractor (tras un largo procedimiento en el que intervienen las Instituciones de la UE) mientras no se acredita la vuelta al mandato de los Tratados.

Además, dada la complejidad de este instrumento, se adoptó también el llamado “Mecanismo preventivo” en defensa del Estado de Derecho , por el que previamente a la aplicación del art. 7 TUE o como sustitución del mismo, se abría un procedimiento, con intervención también de las instituciones y en el que pueden intervenir órganos asesores del Consejo de Europa o de la propia UE, para adoptar recomendaciones que si no son seguidas por el Estado concernido podrían derivar en la aplicación del art. 7 TUE antes mencionado. No se trata de un clásico incumplimiento del Derecho de la UE, que sería dirimido ante el Tribunal de Justicia previo el correspondiente recurso, sino de un mecanismo de salvaguarda de los valores básicos.

Finalmente, como precedente un tanto remoto, podríamos citar la respuesta que el Gobierno de España dio a la proclamación unilateral del Estado catalán dentro de una inexistente República federal española, realizada por el Presidente de la Generalitat, Companys, en 1934, que fue respondido con la proclamación del estado de guerra y el asalto al edificio de la Generalitat, siendo detenidos el Presidente Companys y diversos consejeros.

La Constitución republicana no disponía de instrumentos similares al art. 155 de la actualmente vigente Constitución española y la derrota de esa proclamación unilateral fue la Ley del 2 de enero de 1935 por la se suspendió la autonomía en Cataluña hasta que, tras las elecciones de 1936 que dieron la victoria al Frente Popular, mediante decreto-ley se autorizó a que el Parlamento catalán designara nuevo gobierno y reanudara su actividad. La Ley de 1935 fue objeto de control de constitucionalidad y el Tribunal de Garantías Constitucionales la declaró contraria a la Constitución en tanto en cuanto derogaba, sin base constitucional, el estado autonómico constitucionalmente previsto . De ahí que resulte importante que las constituciones establezcan instrumentos de garantía de la lealtad federal para cuando este principio se conculque.

¿Por qué existen estos instrumentos de coerción federal? Es evidente que los Estados fuertemente descentralizados, los que llamamos compuestos, están fuertemente tensionados entre dos principios: el de centralidad/unidad y el de autonomía/autogobierno y ya desde que se creó el primer Estado federal, Estados Unidos, fruto de acuerdos entre los que el pacto entre partidarios de un estado federal fuerte y promotores de una confederación fue garantizado por la posibilidad de una intervención federal si alguno de los componentes territoriales se desviaban de sus cometidos constitucionales.

Esta intervención tenía que ser considerada como un instrumento de resolución de conflictos que asegurase el buen funcionamiento del sistema en su conjunto pues de otro modo peligraría la propia subsistencia del Estado. De ahí que a estos instrumentos se les conozca bajo la denominación genérica de coerción federal, previstos para cuando el principio de lealtad federal quiebre o sea puesto en peligro.

Teresa Freixes
El artículo 155 de la Constitución.
Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Tribunal Constitucional.
Madrid, 2019.