Balance de la aplicación del artículo 155. Un análisis de Teresa Freixes

(Resumen del texto de mi intervención en las Jornadas de la Asociación de Letrados del Tribunal Constitucional sobre este tema)

Del mismo modo que los estados federales o los estados fuertemente descentralizados, para cuando se incumple el principio de lealtad federal, tienen en sus sistemas constitucionales cláusulas de coerción federal, la Constitución española, para cuando alguna comunidad autónoma no respetara la lealtad debida al orden constitucional, ha previsto, en el artículo 155, una cláusula muy parecida a la coerción federal que existe en países como Alemania —artículo 37 de su Constitución—.

Regulaciones semejantes las encontramos también, incluso con más compulsión sobre el ente federado, en la Constitución de los Estados Unidos de América (el art. I, sección 8, (15), que permite decretar la convocatoria de la milicia con el fin de aplicar las leyes de Estados Unidos, y reprimir las insurrecciones, y que inspiró las regulaciones constitucionales de Argentina, Brasil y México. En Italia, la Constitución (art. 120) permite directamente la disolución y sustitución por otros de los órganos regionales. Y parecidos instrumentos jurídicos los encontramos en Austria y Suiza.

En nuestro caso, este artículo 155 lo que permite es que, repito, a propuesta del Gobierno y con la aprobación de la mayoría absoluta del Senado, determinadas competencias o atribuciones, identificadas en la propuesta del Gobierno y aceptadas por el Senado, dejen de ser ejercitadas por las autoridades de la comunidad autónoma y pasen a serlo directamente por las autoridades centrales o que se establezcan mecanismos para que las autoridades autonómicas cumplan forzosamente con la legalidad.

El supuesto habilitante, para la aplicación de este instrumento de coerción, viene determinado por el hecho de si una comunidad autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes o si actuare de forma que atente gravemente contra el interés general de España. Evidentemente, se tendría que justificar que los hechos que acontecen se subsumen en este supuesto, lo cual resulta evidente cuando el Gobierno de la Generalitat y su mayoría parlamentaria pretenden la secesión de Cataluña respecto de España y han realizado múltiples actuaciones en este sentido.

La Constitución no detalla las posibles medidas a tomar para revertir la situación, de manera que el Gobierno goza de discrecionalidad para proponerlas. Y aquí es necesario señalar que discrecionalidad no es equivalente a arbitrariedad, sino que es necesario argumentar por qué esas medidas concretas que se proponen se creen adecuadas para dar una respuesta que pueda ser pertinente en esta situación. Se trata, pues, de un artículo con posibilidades muy abiertas, al contrario que otras normas de control que podrían ser aplicadas al caso, por lo que seguramente por ello el Gobierno, de acuerdo con el PSOE y con Ciudadanos, ha optado por esta regulación y ha desechado el resto. No me convence la opción tomada, pues otras normas específicas, especialmente la Ley de Seguridad Nacional pero no sólo ella, prevén mecanismos más concretos y, creo, eficaces, respecto del control que debe obtenerse sobre los órganos administrativos rebeldes, pero es la que se escogió.

El acuerdo tomado en el Senado para implantar las medidas derivadas de la aplicación del art. 155 se centró en el cese del Govern y la disolución del Parlamento catalán. Obtuvo una amplia mayoría: 214 votos a favor (PP, PSOE, C’s, UPN, Foro y CC), 47 en contra (Podemos y los nacionalistas) y una abstención (Nueva Canarias). El BOE publicó los Decretos por los que el Govern en pleno fue destituido y, además, el Parlament fue disuelto. El President de la Generalitat cesado, asumió sus funciones el Presidente del Gobierno de España.

Los ministerios, asumieron directamente las competencias de las Consejerías y las funciones del President de la Generalitat pasaron a ser ejercidas, por delegación del Presidente del Gobierno español, por la Vicepresidenta del Gobierno. Ello originó también que instrumentos del secesionismo como las embajadas y el DIPLOCAT (que tantos dolores de cabeza nos han estado provocando) fueran disueltos y que los Mossos hubieran sido puestos bajo control del Ministerio del Interior (incluido el cese de su Mayor Trapero). Pero no se ha incidido en absoluto en los dos grandes ejes del secesionismo: la educación y la comunicación. Estas “estructuras de estado”, tan mimadas por todos los gobiernos que hemos tenido hasta ahora en Cataluña, permanecen intactas.

Así las cosas, en plena aplicación del art. 155 CE, las cabalgatas de Reyes han estado proclamando soflamas secesionistas, los conciertos de Navidad revestidos de amarillo, el cutrerío de las tiras de la fregona Vileda sirviendo para hacer lazos amarillos reclamando la “libertad de los presos políticos… los niños bajando al patio a hacer minutos de silencio por los “presos políticos”, construyendo manuales “estelados” y recibiendo enseñanzas sesgadas de todo tipo. Se cesó a unos 200 cargos de confianza, se cerraron las embajadas que tanto daño han hecho al constitucionalismo, eso sí, pero recuerden, la Generalitat cuenta con un “ejército” de 30.000 funcionarios y asimilados (los que están nombrados interinamente o contratados en las organizaciones civiles del secesionismo y en los ayuntamientos y otras entidades locales) que dedican todo su tiempo y energía a “continuar construyendo la república”. En el fondo, lo que se ha hecho afecta sólo a determinados cargos políticos o de confianza y no ha dado respuestas a la sociedad civil que no tiene otra que aguantarlos.

Entonces, si de lo que se trata es de instrumentar un control efectivo para impedir la comisión de ilegalidades por miembros del Parlamento catalán, o por funcionarios y policías, ¿sólo contamos con el art. 155 CE? ¿O contamos con otros mecanismos jurídicos que permitan obtener un efecto semejante? Por una parte, señalaré los instrumentos ordinarios, que residen en medidas administrativas y sanciones penales. Después me referiré a la legislación de excepción y a las facultades que tiene el propio Tribunal Constitucional para lograr la efectividad de sus decisiones. Finalmente, a las disposiciones de la Ley de Seguridad Nacional por las que el Gobierno puede tomar el control directo de órganos y servicios si se dan las circunstancias habilitantes para ello.

La coerción administrativa es muy útil, pues pretende la rectificación inmediata de una situación de hecho que no es correcta jurídicamente. Con antecedentes en Francia, Alemania e Italia, esta figura está basada en la relación de sujeción especial que los servidores públicos tienen respecto de la Administración a la que están adscritos (no sólo quienes tengan la condición estricta de funcionarios, sino todos aquellos que, directa o indirectamente prestan un servicio público), que permite imponer obligaciones directas, tomar determinadas medidas o impedir la realización de actividades concretas. La Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece, como instrumentos de ejecución de las disposiciones administrativas, previo apercibimiento al interesado, los siguientes: apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva y compulsión sobre las personas.

El Código Penal, siempre está ahí, como “prevención general” y como sanción concreta de ilícitos específicos. Tipifica numerosas conductas que, en dependencia de los hechos ante los que nos encontráramos, podrían ser consideradas delictivas y penadas con privación de libertad. Entre ellas los delitos de rebelión o sedición y sus tentativas, prevaricación, injurias o amenazas graves a las instituciones, perturbación grave de los plenos municipales o amenazas a sus miembros, usurpación de atribuciones, delitos cometidos por los funcionarios públicos contra las garantías constitucionales, resistencia a la autoridad o, por terminar con los ejemplos, la desobediencia a resoluciones judiciales. La inhabilitación en cargo público puede constituir, además, una pena directa o accesoria a la imposición de otras.

También sería posible la declaración de un estado de excepción o de sitio (considero que el estado de alarma no es adecuado para estos casos), previstos en los artículos 55 y 116 de la Constitución. En ambos casos es definitiva la decisión del Congreso de los Diputados por lo que no parece evidente que la cámara los adopte con su composición actual. Para el estado de excepción, respuesta a una grave violación del orden público, está previsto que se puedan suspender ciertos derechos constitucionalmente reconocidos, a propuesta del Gobierno y con la autorización del Congreso (no se necesita mayoría absoluta). El estado de sitio está previsto para hacer frente a ataques al orden constitucional; tiene que ser directamente declarado por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados a propuesta del Gobierno y comporta que todas las autoridades queden a disposición de la que el Gobierno designe para asegurar el cumplimiento de la Constitución y las leyes; puede acumular la suspensión de derechos que se prevé en el estado de excepción.

La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en su actual redacción cuenta, como el resto de órganos de control de constitucionalidad que existen en las democracias, con instrumentos que le permiten hacer efectivas sus decisiones. Evidentemente no son idénticos en todas partes. Nuestra LOTC otorga a las sentencias la cualidad de título ejecutivo y, para asegurarlo, en dependencia del caso, a partir del incidente de ejecución, puede imponer multas coercitivas (entre tres mil y treinta mil euros por cada incumplimiento), acordar la suspensión cautelar en sus funciones de las autoridades que incumplan las decisiones, requerir del Gobierno la ejecución sustitutoria de las resoluciones o levantar testimonio a particulares para exigir la responsabilidad penal procedente. El Tribunal Constitucional tiene que escoger la medida, o medidas, que crea adecuada al caso, ya sea la multa, la inhabilitación, el requerimiento al Gobierno para la ejecución sustitutoria o el reenvío a la jurisdicción penal. Todo ello respecto de las personas concretas relacionadas con el incumplimiento. Y así se ha venido haciendo a lo largo de los últimos años.

Por último, en la Ley 36/2015 de Seguridad Nacional, se cuenta con mecanismos muy valiosos para poder hacer frente a contingencias que bien pudieran producirse en los próximos meses. La ley permite actuar, entre otros supuestos, en defensa de los derechos y libertades y de los principios y valores constitucionales. Todas las administraciones públicas (autonómicas y locales incluidas) y la sociedad en general, están sujetas a las medidas que puedan adoptarse regulando la gestión de situaciones de crisis. Para ello, la ley permite que el Presidente del Gobierno declare por decreto la «situación de interés para la seguridad nacional», por la que cualquier autoridad (estatal, autonómica o local) está obligada a aportar los medios humanos y materiales dirigidos a una efectiva aplicación de las medidas enumeradas en la declaración.

Con ello, el Gobierno puede tomar el control directo de cualquier situación de crisis sin necesidad de recurrir a la declaración de estados excepcionales. Hay que señalar también que, según el Tribunal Constitucional (STC 184/2016, sobre esta misma Ley) es el Estado quien coordina, es decir, quien tiene la dirección política sobre la seguridad nacional, como materia subsumida en la seguridad pública. Las Comunidades Autónomas no dirigen la coordinación sino que son coordinadas. Medidas tales como el control directo de cualquier órgano de cualquier administración, funcionarios o policías por poner un ejemplo, que tendrán que actuar bajo la dirección de quien designe el Gobierno español, son posibles al amparo de esta ley.

El Estado de Derecho español cuenta, pues, con variados instrumentos, como cuentan con ellos todas las democracias de nuestro entorno. La democracia debe defenderse. Los derechos de las personas deben poder ser defendidos. Con todas las garantías. Respetando la legislación interna y la europea e internacional. Cuanto mayor sea la agresión a la democracia y a los derechos perpetrada por los infractores, mayor intensidad debe tener la medida que se tome, con toda la prudencia y proporcionalidad, pero también con toda la seguridad que vivir en democracia nos garantiza.

Desde otro orden de consideraciones, y en conexión con la aplicación del art. 155 CE aunque sea otra norma el fundamento de lo que voy a exponer ¿se ha realizado un control efectivo sobre las posibles desviaciones de fondos que se han podido realizar para poder atender las “necesidades” del tránsito hacia la independencia? Con la aplicación de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la Generalitat tiene que emitir certificaciones que demuestren que el dinero se usa en lo que se tiene que usar.

Pero, ¿y todo lo que se ha venido gastando, en subvenciones a organizaciones secesionistas, prensa secesionista, corporaciones profesionales que “transitan” hacia el secesionismo a pesar de las sentencias judiciales que indican que ello no está dentro de sus atribuciones? ¿Y la subvenciones a grupos de investigación, extranjeros incluidos, para que vayan creando el “argumentario”, la neolengua populista, esa tergiversación de los conceptos, para hacer creer que la democracia está por encima de la ley, que la Constitución de 1978 fue adoptada bajo la bota de los militares, que España es un estado opresor que viola sistemáticamente los derechos de los catalanes, amén de que todo lo bueno que se ha creado o construido bajo la faz de la tierra es catalán?

Una acción coordinada, entre una mejor aplicación de las medidas del art. 155 CE sobre las “estructuras de estado” de la Generalitat, así como los órganos locales, y el control que permite la Ley de Estabilidad Presupuestaria, contribuiría a esclarecer lo que sucede y a mantener bajo control los organismos (y sus gastos) que hasta ahora campan a sus anchas por doquier. A pesar de que a algunos, como Podemos, no les gusta que se controle el gasto, pues interpusieron un recurso ante el Tribunal Supremo para que éste suspendiera, en forma cautelar, el control de Hacienda sobre los gastos de la Generalitat, que tiene que justificar semanalmente los pagos, suspensión que fue rechazada por este Tribunal y recientemente declarada conforme a Derecho.

¿Qué elementos puede tener en cuenta la “salida” de esta situación? Evidentemente, y en primerísimo lugar, la creación de un clima de normalidad en la aplicación de la Constitución y las leyes, comportando la exigencia de responsabilidades, las que cada uno tenga, a aquellas organizaciones, partidos y personas cuya actividad haya sido o sea ilegal. Ello no comporta únicamente la responsabilidad penal por comisión de delitos (eso sí se está haciendo), sino también la responsabilidad por ilícitos administrativos o civiles, por los daños causados. Ya sé que con ello voy a “hacer amigos”. Pero no puedo dejar de tener en cuenta el daño que, por ejemplo, se ha causado a nuestra educación, a nuestra sanidad, a nuestra economía,… Sobre todo porque se ha causado para sostener un ilícito e ilegítimo proceso a la independencia en el que se han tergiversado los valores y se ha pretendido subvertir la esencia de la democracia. Varias generaciones de jóvenes han sufrido las consecuencias de tal modo que, en muchos casos, ya va a ser irreparable en su proyecto de vida. Han sido educados en el odio a lo no catalán, especialmente a lo español y ya me dirán Vds. cómo y de qué manera se va a poder contrarrestar todo ello.

Costará salir de ello. Será larga la “salida”. Y complicada. Porque, como me dijo una vez un veterano diplomático al respecto, lo más difícil será que “el genio quiera volver a introducirse en la lámpara”.

Teresa Freixes es catedrática de Derecho Constitucional

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