La flamante comisión bilateral. Un análisis de Teresa Freixes

Mucho se está hablando, en relación con la entrevista que tuvieron el Presidente Sánchez y el President Torra, del valor que puede tener, en la etapa de “distensión” que dicen querer emprender, la Comisión bilateral Gobierno de España-Generalitat de Cataluña que, tras un parón iniciado en 2011, va a ponerse otra vez en marcha, presidida por la Ministra de Política Territorial y Función Pública, Meritxell Batet.

¿Son lógicas estas expectativas? Para comenzar hemos de situar a la Comisión bilateral en su justo contexto, es decir, en el marco de la cooperación multinivel propia de los Estados complejos, federales o, en nuestro caso, el Estado de las Autonomías.

Esta cooperación multinivel es necesaria porque se trata de poder realizar políticas con sentido, es decir, con coherencia, dadas las instituciones y órganos político-administrativos implicados en el asunto. Por ello, tiene diversos mecanismos de desarrollo: Conferencias de Presidentes (el Presidente del Gobierno de España con los presidentes autonómicos), Conferencias sectoriales (por materias, con el ministro del ramo y los consejos autonómicos) y Conferencias bilaterales.

Creadas a finales de los años 80, a partir del precedente de las comisiones de traspasos de competencias y sin previsión legal específica, las Comisiones Bilaterales de Cooperación se formaron como órganos bilaterales de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas, regulándose cada una de ellas por sus respectivas normas internas de funcionamiento.

La primera regulación con rango legal de las Comisiones Bilaterales de Cooperación se produce mediante la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común. El artículo 5.2 de la misma define aquéllas como órganos de cooperación de composición bilateral y de ámbito general que reúnen a miembros del Gobierno, en representación de la Administración General del Estado, y a miembros del Consejo de Gobierno, en representación de la Administración de la respectiva Comunidad Autónoma.

Estas Comisiones se reforzaron con la reforma del artículo 33 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, por la Ley Orgánica 1/2000, de 7 de enero, que les atribuye la finalidad de evitar el planteamiento de conflictos ante el Tribunal Constitucional. Finalidad muy loable, pero que ha dado pocos resultados.

No se trata, pues, de algo nuevo, pero sí de un instrumento de cooperación que ha pasado por varias etapas y que ha dado lugar a dos tipos de comisiones bilaterales: estatutarias, si las regula el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de que se trate, o extraestatutarias si no están en los Estatutos y siguen las bases legales que acabo de señalar.

La mayor parte de los Estatutos de Autonomía de nueva generación, aprobados en 2006 y 2007, regulan de manera mucho más extensa la cooperación bilateral, fundamentalmente a través de Comisiones Bilaterales. Los Estatutos que las regulan son los de Cataluña, Andalucía, Aragón, Castilla y León y Extremadura. Pero, en otras comunidades autónomas también se han creado comisiones bilaterales, con base no estatutaria sino legal; son las de Comunidad Foral de Navarra, Comunitat Valenciana, Galicia, País Vasco, Región de Murcia, La Rioja, Illes Balears, Cantabria, Principado de Asturias, Canarias, Castilla-La Mancha, Madrid, Ciudad de Ceuta y Ciudad de Melilla.

Por lo general, las Comisiones Bilaterales de Cooperación son paritarias, están presididas por el titular del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, actualmente por la Ministra de Política Territorial y Función Pública y un Consejero de la Comunidad Autónoma correspondiente. Se pretende que adopten sus acuerdos por consenso de las dos partes y cuentan con órganos de apoyo, subcomisiones y grupos de trabajo.

Pero, ¿cuáles son las competencias de estas comisiones bilaterales? Es clave, para definirlas, lo que, en modo interpretativo, sentenció el Tribunal Constitucional en la sentencia emitida en 2010 sobre el Estatuto de Cataluña de 2006.

El art. 183 del Estatuto de Cataluña, regula la Comisión Bilateral Generalitat-Estado del siguiente modo:

1. La Comisión Bilateral Generalitat-Estado, de acuerdo con los principios establecidos por los artículos 3.1 y 174, constituye el marco general y permanente de relación entre los Gobiernos de la Generalitat y el Estado a los siguientes efectos:

a) La participación y la colaboración de la Generalitat en el ejercicio de las competencias estatales que afecten a la autonomía de Cataluña.

b) El intercambio de información y el establecimiento, cuando proceda, de mecanismos de colaboración en las respectivas políticas públicas y los asuntos de interés común.

2. Las funciones de la Comisión Bilateral Generalitat- Estado son deliberar, hacer propuestas y, si procede, adoptar acuerdos en los casos establecidos por el presente
Estatuto y, en general, con relación a los siguientes ámbitos:

a) Los proyectos de ley que inciden singularmente sobre la distribución de competencias entre el Estado y la Generalitat.

b) La programación de la política económica general del Gobierno del Estado en todo aquello que afecte singularmente a los intereses y las competencias de la Generalitat y sobre la aplicación y el desarrollo de esta política.

c) El impulso de las medidas adecuadas para mejorar la colaboración entre el Estado y la Generalitat y asegurar un ejercicio más eficaz de las competencias respectivas en los ámbitos de interés común.

d) Los conflictos competenciales planteados entre las dos partes y la propuesta, si procede, de medidas para su resolución.

e) La evaluación del funcionamiento de los mecanismos de colaboración que se hayan establecido entre el Estado y la Generalitat y la propuesta de las medidas que permitan mejorarlo.

f) La propuesta de la relación de organismos económicos, instituciones financieras y empresas públicas del Estado en los que la Generalitat puede designar representantes, y las modalidades y las formas de esta representación.

g) El seguimiento de la política europea para garantizar la efectividad de la participación de la Generalitat en los asuntos de la Unión Europea.

h) El seguimiento de la acción exterior del Estado que afecte a las competencias propias de la Generalitat.

i) Las cuestiones de interés común que establezcan las leyes o que planteen las partes.

3. La Comisión Bilateral Generalitat-Estado está integrada por un número igual de representantes del Estado y de la Generalitat. Su presidencia es ejercida de forma alternativa entre las dos partes en turnos de un año. La Comisión dispone de una secretaría permanente y puede crear las subcomisiones y los comités que crea convenientes. La Comisión elabora una memoria anual, que traslada al Gobierno del Estado y al Gobierno de la Generalitat y al Parlamento.

4. La Comisión Bilateral Generalitat-Estado se reúne en sesión plenaria al menos dos veces al año y siempre que lo solicite una de las dos partes.

5. La Comisión Bilateral Generalitat-Estado adopta su reglamento interno y de funcionamiento por acuerdo de las dos partes.

Este artículo fue objeto de impugnación en el recurso de inconstitucionalidad planteado ante el Tribunal Constitucional y éste consideró que tal regulación sería constitucional siempre que se interpretara del siguiente modo:

A) Su apartado 2, el relativo a las funciones, no regularía atribuciones, en el sentido propio de la expresión, que faculten para decidir libremente sobre las materias que, a título meramente ejemplificativo, relaciona. Ello significa que la norma no autorizaría a sustituir por decisiones de la Comisión Bilateral el sistema de fuentes establecido, sino a desempeñar una labor colaboradora que pueda servir como marco a una concertación y ajuste de intereses o perspectivas, y con ello al despliegue de las competencias respectivas del Estado y de la Generalitat.

B) Los proyectos de ley o las programaciones económicas, cuando incidan singularmente en el ámbito de competencias autonómicas, pueden, en virtud del principio de lealtad constitucional, ser objeto de deliberación y propuesta en este órgano de composición bilateral sin que ello merme la capacidad del Estado para adoptar, en el ámbito de sus competencias, la decisión que estime adecuada.

C) En ningún caso las funciones de la Comisión Bilateral, como órgano de participación y colaboración, podrían dejar sin efecto o sustituir las decisiones que deba adoptar el Estado en el ejercicio de sus competencias.

D) Los informes determinantes de la Generalitat previstos en diversos preceptos estatutarios no son vinculantes para el Estado. La consecuencia jurídica para el Estado de no seguir el criterio de un informe determinante de la Generalitat se limitaría a la explicitación ante la Comisión Bilateral de los motivos por los que se ha apartado del criterio indicado por la Generalitat en su informe.

En resumen, la Comisión bilateral Estado-Generalitat que se pone nuevamente en marcha no es un instrumento nuevo de cooperación. La novedad es que reanuda la actividad que cesó en 2011. Sus funciones, similares a las del resto de comisiones bilaterales que existen en las Comunidades Autónomas, no coartan la capacidad del Estado para la definición y coordinación de las políticas territoriales, tal como ha sido definido en la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el art. 183 (y conexos) del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006.

Lo que la nueva Comisión bilateral, presidida por la Ministra Batet, emprenda, deberá sujetarse a ese marco constitucional de colaboración, siempre teniendo en cuenta que la Comisión no puede interferir en el sistema de fuentes, ha de desempeñar una labor colaboradora, no puede tampoco hacer decaer la labor legislativa o de programación económica del Estado cuando la competencia sea de éste y las decisiones que tome, cuando tenga que emitir informes sobre los casos concretos previstos en el Estatuto, no son vinculantes.

Tendremos que estar atentos para que la naturaleza institucional, prevista en el ordenamiento vigente como instrumento de colaboración, de esta Comisión, no sea desnaturalizada por su funcionamiento fáctico. Ahora tendremos que esperar a conocer su composición, bilateral, y su programa de trabajo.

Puede comprar el último libro de Sergio Fidalgo ‘Usted puede salvar España’ en este enlace de Amazon, en la web de El Corte Inglés y en la tienda on line de La Casa del Libro. Y ‘El hijo de la africana’ de Pau Guix en este enlace de Amazon.