La fórmula que inventó el fallecido en junio de 2021, Manuel Clavero Arévalo, del “café para todos” no es cierta, al menos, no lo es en materia de financiación autonómica. Frente a las Comunidades Autónomas con un régimen de financiación regulado por la Ley 8/1980, de 8 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas se encuentran los Territorios Forales del Convenio con Navarra y del Concierto con el País Vasco con sus tres territorios históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya. Este sistema se caracteriza por atribuir a cada uno de los territorios históricos la capacidad de regular la casi totalidad de las figuras tributarias en todos sus aspectos y de recaudarlas íntegramente. La participación de los territorios históricos en los gastos comunes del Estado se vehicula a través de la aportación navarra y los cupos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya con importes bastante reducidos.
Como es conocido, el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común, el resto, se basa en la existencia de transferencias enviadas por el Estado de las que una parte proviene de la Unión Europea, la emisión de deuda pública, la introducción de tributos propios creados por las Comunidades Autónomas y, en especial, por los tributos cedidos. Se trata de tributos creados y regulados por el Estado cuya recaudación se cede total o parcialmente a las Comunidades Autónomas y, en algunas figuras, se cede también la capacidad normativa sobre determinadas materias a las Comunidades Autónomas.
Se puede constatar, por lo tanto, que desde la reforma que se efectuó en el sistema por parte de Aznar en 1996 el poder de las Comunidades Autónomas de régimen común se ha ido incrementando de forma considerable en cuanto a las figuras tributarias cedidas y la capacidad normativa sobre las mismas. Así, una parte importante de la recaudación de los principales impuestos del sistema corresponde a las Comunidades Autónomas como sucede con el 50% de la recaudación del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y del Impuesto sobre el Valor Añadido y el 58% de los Impuestos especiales como los de Hidrocarburos, Alcohol y Tabaco. Desde hace muchos años la recaudación de otros impuestos menores como el Impuesto sobre el Patrimonio, el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados o la Tributación sobre el juego se ha cedido completamente a las Comunidades Autónomas de régimen común.
En algunos impuestos la cesión de la recaudación se ha acompañado de la capacidad autonómica de regular determinadas materias como sucede en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el Impuesto sobre el Patrimonio o el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones y otros. En el Impuesto sobre el Patrimonio y en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones la capacidad normativa autonómica es determinante para incrementar o reducir la cantidad a pagar hasta cero si así lo desean los órganos legislativos de las Comunidades Autónomas.
Este modelo se ha caracterizado, por lo tanto, por aproximarse cada vez más al sistema de financiación del Convenio o del Concierto aunque todavía lejos de estas fórmulas de relación de los Territorios forales con el Estado.
Lógicamente, las Comunidades Autónomas han ejercido su derecho a regular estas materias como lo han creído conveniente en función de las mayorías políticas de sus Parlamentos autonómicos.
En Cataluña, por ejemplo, se ha aprovechado la capacidad tributaria para casi duplicar la tributación de las transmisiones de inmuebles desde el tipo subsidiario del 6% hasta el 11% cuando las bases imponibles superan el millón de euros.
En la Comunidad Valenciana se ha incorporado 34 deducciones autonómicas en el IRPF que alcanza el tipo marginal máximo del 54% sumando la tarifa estatal y la tarifa autonómica para bases imponibles superiores a 300.000 euros.
En La Rioja existe una deducción en el IRPF del 15% del precio de las bicicletas sin asistencia eléctrica.
En Madrid han preferido eliminar la tributación por el Impuesto sobre el Patrimonio mediante una bonificación del 100% de la cuota (La Rioja ha previsto una bonificación del 50% y Galicia acaba de introducir en 2022 una bonificación del 25% de la cuota), reducir la tarifa autonómica del IRPF y casi eliminar la tributación en las transmisiones entre parientes próximos en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (en Cantabria existe una bonificación del 100% y en Cataluña en el caso de sucesión los cónyuges pagan menos que en Madrid por el juego de los mínimos exentos).
Todas estas medidas son legítimas y revisables mediante el juego de los cambios de representantes políticos tras las sucesivas elecciones.
En el Libro Blanco sobre la Reforma Fiscal preparado por el Comité de Personas Expertas acabado de publicar se aboga por la minoración de la capacidad normativa de las Comunidades Autónomas en relación con la regulación del Impuesto sobre el Patrimonio y el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones al establecer sistemas de tributación mínima. Es decir, que se propone una modificación de la LOFCA en sentido contrario a las que se habían sucedido en 1996, 2002 y 2009 y en el sentido inverso a la situación de los Territorios Forales. La excusa es el hecho de que ha nacido una competencia entre las Comunidades Autónomas a la baja en relación con estos gravámenes.
Estas propuestas me sugieren las siguientes reflexiones:
a) Se reconoce e incrementa una situación de absoluta desigualdad entre las Comunidades Autónomas de régimen común y los Territorios Forales. Estos mantienen sus potestades y capacidades y se reducen las de las Comunidades Autónomas de régimen común, de segunda categoría. Es escandaloso que Comunidades Autónomas limítrofes con los Territorios Forales no puedan regular cuestiones que los Territorios Forales sí pueden regular.
Actualmente Cantabria ha establecido una bonificación en la cuota del 100% en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. Si en Vizcaya se aplica un mínimo exento de 400.000€ en las transmisiones entre padres e hijos y un tipo único del 1,5% sobre el exceso, ¿cómo puede competir Cantabria si se le retira la capacidad para regular estas materias y Vizcaya la conserva?
La situación actual agravada con la propuesta conlleva una vulneración de toda una serie de principios reconocidos por la Constitución Española:
- Principios de justicia y de igualdad que constituyen algunos de los valores fundamentales del ordenamiento jurídico del Estado social y democrático de Derecho (art.1.1 CE).
- Las diferencias entre Estatutos de Autonomía de las diferentes Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos (art.138.2 CE).
- Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles (art.156.1 CE).
b) Se ha de plantear la idea de que los ingresos públicos sirven para financiar los gastos públicos y las políticas públicas y estos no son idénticos de una Comunidad Autónoma a otra por lo que parece lógico que las contribuciones exigidas a los ciudadanos no sean iguales.
Existen diferencias sustanciales en el gasto público por habitante entre las Comunidades Autónomas de régimen común. Frente a los 6.294,09€/habitante de gasto en Cataluña en 2022, en Madrid el gasto es de 3.850,87€/habitante o en Andalucía el gasto es de 4.768,63€/habitante. Si la cantidad a financiar como gasto alcanza un cierto nivel, los ingresos no tienen porqué superar dicho nivel. Por supuesto, un cambio en la ideología de la mayoría de los representantes de los ciudadanos puede conllevar una legítima alteración en la política y volumen de gasto público.
El Libro Blanco de Reforma del Sistema Tributario es un documento de análisis y de estudio y, evidentemente, no es una norma jurídica por lo que, dadas las circunstancias excepcionales que estamos viviendo en estos días, nos parece improbable que se lleven a cabo la mayoría de las propuestas presentadas.
José María Tovillas Morán. Catedrático acreditado de Derecho Financiero y Tributario en la Universidad de Barcelona
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