La Unión Europea y el Estado de Derecho

Pretendo con este breve comentario arrojar modestamente algo de luz a la vista del debate político suscitado en la democracia española, sobre la tramitación de una Ley de Amnistía en favor del independentismo catalán, cuyos líderes fueron ejecutoriamente condenados por el Tribunal Supremo, así como su vindicación asociada del ejercicio del derecho a la autodeterminación, vía referéndum, integrantes ambas de las exigencias que tanto JUNTS como ERC han planteado para apoyar la investidura de Pedro Sánchez, en esta XV legislatura nacional, resultado de las elecciones libres y democráticas del 23 de julio de 2023.

Publicado en la Revista Catalana de Derecho Público el artículo de la profesora ARACELI MANGAS MARTIN, titulado “DEMOCRACIA Y ESTADO DE DERECHO: RESPUESTAS LEGALES DESDE LAS NACIONES UNIDAS, extracto y a su vez comento las principales consecuencias que se derivan del “statu quo” en el mundo del derecho internacional y sus conexiones con la realidad política de la democracia española, para concluir la inviabilidad del fin último perseguido por el movimiento independentista catalán, que no es otro que la secesión de la comunidad autónoma de Cataluña del conjunto de la Nación Española.

Dice la catedrática citada que la dimensión interna del principio de libre determinación se identifica con el contenido mismo de la idea democrática, remitiéndose a la resolución 2625 de 1970 de NACIONES UNIDAS afirma que la unidad nacional e integridad territorial de un Estado queda protegida frente a reivindicaciones secesionistas fundadas en el derecho de libre determinación, siempre que ese Estado contra el que se reivindica la libre determinación esté dotado «de un gobierno que represente a la totalidad del pueblo perteneciente al territorio, sin distinción por motivos de raza, credo o color».

Resulta palmario que la democracia española cumple sobradamente dicho requisito. Basta con comprobar la “sobrerrepresentación” de la que gozan en el Congreso de los Diputados los partidos políticos independentistas, la consecución probablemente fraudulenta de Grupo Parlamentario propio y la atención dispensada a buena parte de sus demandas, recientemente el uso de las lenguas cooficiales no sólo en el Senado, ya existente, sino ahora también en el Congreso.

La tratadista continúa diciendo que ningún Estado tiene que soportar reivindicaciones soberanistas o secesionistas si garantiza la igualdad de todos en las tareas públicas y puede además defender su unidad nacional e integridad territorial por todos los medios legales. Tan es así que cuando los grupos o pueblos en el seno de un Estado sufren marginación porque se les impide, de forma sistemática y continuada, participar en las instituciones internas de la vida pública o en el ámbito económico-social, entonces nace su derecho a una reivindicación del derecho de libre determinación separada, circunstancia inexistente en la democracia española.

Refuerza la idea el profesor Carrillo Salcedo, «[…] cualquiera que sea la intensidad o la realidad del sentimiento identitario, únicamente en circunstancias extremas en las que a un pueblo le es negada la autodeterminación interna podría hablarse del derecho de dicho pueblo a decidir unilateralmente su independencia».
Luego, cuando hay una participación política, económica, social o cultural abierta a toda la población de un Estado, se respeta el principio de autodeterminación, se ejerce la democracia. Esto sucede en Cataluña.
Por ello, una vez alcanzada la fórmula estatal, se pierde el derecho a decidir al margen de las normas que organizan el Estado: lo absorbe el Estado, la colectividad toda organizada. En gran medida, el derecho de libre determinación acaba siendo un derecho del Estado como colectividad organizada con normas, como poder institucionalizado.

Como recuerda la autora, la democracia es, además, el sistema propio de las economías más avanzadas. No siempre son las que más crecen, pues no se basan en la explotación sin reglas. Unas más liberales, otras más sensibles al modelo de bienestar, las democracias mantienen un diálogo social que asegura un mínimo de derechos sociales que garanticen la paz social. La contribución de las democracias al desarrollo y bienestar de los pueblos es su fin mismo. Por ello se insiste en la democracia como un instrumento imprescindible para lograr el desarrollo.

La base o fundamento último de las consecuencias en el derecho internacional positivo está en el principio de respeto a la democracia y a la soberanía expresada por la ciudadanía de un Estado en las elecciones: su autodeterminación interna, una vez manifestada en elecciones libres, no puede ser desconocida por actores internos o externos, y se hace respetar por las Naciones Unidas y las organizaciones regionales, en nuestro caso la Unión Europea. Y España acredita de manera solvente dichos estándares más allá de la actual coyuntura de inestabilidad política.

Un Estado que se someta a las normas internas democráticas bajo control jurisdiccional es un factor de paz considerable y es criticable que actualmente en nuestro país, la falta de acuerdo entre las dos fuerzas políticas mayoritarias, PP y PSOE, a la hora de renovar el órgano de gobierno de los jueces, siga sin producirse, a pesar de las críticas emanadas de las instituciones europeas.

La dimensión internacional del Estado de derecho ad intra es un concepto emergido con el derrumbe del muro de Berlín en la nueva etapa que nos condujo del siglo XX al actual. Apenas hay referencias anteriores a 1989 a la obligación internacional de los Estados de ser Estados de derecho en el ámbito interno. Este principio jurídico-político propio de las democracias occidentales asentadas fue extendiéndose a otros continentes y rebasó las fronteras del derecho constitucional interno para buscar acomodo entre los principios del derecho internacional del siglo XXI.

En la Cumbre Mundial de la Asamblea General en el 2005, los jefes de Estado y de gobierno reconocieron que: «los derechos humanos, el imperio del derecho y la democracia están vinculados entre sí, se refuerzan mutuamente y forman parte de los valores y principios fundamentales, universales e indivisibles de las Naciones Unidas». La democracia como sistema de gobierno y la democratización como proceso no podrían perdurar sin los elementos del Estado de derecho. La práctica prueba de que no son posibles cada uno por separado en el seno de un Estado, no son compartimentos estancos. Poner en peligro cualquiera de los tres valores afecta a la pervivencia de los otros dos y, por ende, pone en peligro la paz.

En Cataluña, con toda su crudeza, se constató en el mes de octubre de 2017 que decayó el imperio del derecho ante el desacato y la desobediencia contumaz del Parlamento de Cataluña a todas y cada una de las decisiones del Tribunal Constitucional, que advertían del flagrante incumplimiento de la Ley.

A mayor abundamiento, una gran mayoría de Estados reconoce que el Estado de derecho en el seno de las sociedades es un aspecto importante del mantenimiento de la paz, y a esa toma de conciencia jurídico-política responden tantas resoluciones citadas del Consejo de Seguridad, algunas fundadas en la autoridad coercitiva que le otorga el capítulo VII de la Carta. Es cierto que el Consejo, en su mandato de paz, vincula el respeto a los derechos humanos con instaurar o restaurar el Estado de derecho, algo que en la comunidad autónoma de Cataluña fue imprescindible, vía artículo 155 de la CE, para garantizar los derechos democráticos de los catalanes no independentistas.

La valorización del principio político del Estado de derecho como guía para los Estados ha ascendido con fuerza constante hasta el punto de que se estima que hoy la respuesta colectiva a los desafíos y las oportunidades «debe inspirarse en el estado de derecho, puesto que es la base de las relaciones amistosas y equitativas entre los Estados y la base sobre la cual se construyen sociedades justas e imparciales».

Es decir, el respeto del Estado de derecho internamente es base para las relaciones iguales y justas entre los Estados. Una condicionalidad de gran trascendencia en la teoría general del derecho internacional. En un amplio número de resoluciones, la Asamblea General afirma que el Estado de derecho en el plano interno es un valor necesario y debe ser aplicado universalmente; y, en más de una decena de resoluciones citadas anteriormente, el Consejo de Seguridad (diplomacia preventiva y transformadora) ha exigido, junto al cese de las violaciones de los derechos humanos, la democratización y la construcción del Estado de derecho para prevenir aquellas y lograr una paz estable.

Sigue diciendo Araceli Mangas Martín que hay que reconocer que ni las resoluciones citadas han llegado a constituir derecho consuetudinario ni hay convenio internacional de vocación universal que contenga la obligación internacional de asegurar el principio del Estado de derecho en el plano interno. Luego el Estado de derecho sigue siendo solo una obligación constitucional interna; también es una naciente obligación de naturaleza internacional, pero a lo sumo como incipiente obligación de conducta tendente al Estado de derecho en el plano interno.

Una obligación difusa en términos jurídicos, tan polifacética y esponjosa como es el concepto de Estado de derecho que engloba y reenvía a su vez a una decena de reglas jurídico-políticas diversas, propias y exclusivas del derecho interno. Quizá por ello es tan difícil que pueda formarse en el derecho internacional positivo una obligación internacional para los Estados en el plano interno. Es un postulado político, una guía de conducta. Se entiende que la obligación de conducta a fin de lograr la buena gobernanza permite muchas opciones a cada Estado. Esa noción supone la realización de múltiples condiciones internas que hacen difícil su exigibilidad internacional. Las dificultades para la creación de la obligación internacional están relacionadas con las características mismas del abstracto concepto de Estado de derecho como expresión inclusiva respecto de otros valores y de síntesis de diversos caracteres.

El Estado de derecho es un concepto amplio y complejo que se nutre del respeto de la legalidad. La exigencia del Estado de derecho como obligación internacional de cada Estado es, sin duda, un objetivo, una tendencia y puede ser una condición o un incentivo en la cooperación internacional (condicionalidad), pero revela que todavía hoy se plantea una diferencia radical con la noción en el orden interno. En los Estados democráticos forma parte del derecho positivo constitucional y, por tanto, de las normas exigibles de más alto rango. En el orden internacional general, a pesar de la amplia práctica en las Naciones Unidas (y en la Unión Europea) y de su estrecha vinculación con el derecho a elecciones libres, todavía hoy y previsiblemente por cierto tiempo, la obligación de ser un Estado de derecho no es una regla consuetudinaria ni convencional universal; es una norma en período de formación (in status nascendi) y solo exigible cuando median obligaciones consentidas en acuerdos internacionales (bilaterales o multilaterales como los que concierta la 51 Declaración de la Reunión de Alto Nivel de la Asamblea General sobre el Estado de Derecho en los Planos Nacional e Internacional, resolución aprobada por la Asamblea General el 24 de septiembre de 2012, A/RES/67/1.

Así lo proclamaba, entre varias, en la resolución de la Asamblea General sobre el estado de derecho en los planos nacional e internacional: «la necesidad del respeto y la aplicación universales del estado de derecho en los planos nacional e internacional y su compromiso solemne con un orden internacional basado en el estado de derecho y el derecho internacional que, junto con los principios de la justicia, es esencial para la coexistencia pacífica y la cooperación entre los Estados» A/RES/62/70, 6 de diciembre de 2007; A/RES/61/39, 18 de diciembre de 2006; A/RES/62/70, 8 de enero de 2008; y A/RES/63/128, 15 de enero de 2009.

La idea se repite en numerosos documentos de gran autoridad en el sentido de que «Cada país debe hacerse cargo de su propio destino y dirigir los procesos de cambio, pero las Naciones Unidas también deben estar dispuestas a ofrecer su experiencia, las mejores prácticas y las enseñanzas adquiridas» (informe del secretario general, «Apoyo del sistema de las Naciones Unidas a los esfuerzos de los gobiernos…», ob. cit., A/66/353, de 12 de septiembre de 2011, párr. 20).

Para Corten, O. se puede dudar seriamente de que el Estado de derecho en el plano interno implique nuevas obligaciones jurídicas internacionales («L’État de droit en droit international: Quelle valeur juridique ajoutée?», en: État de droit en droit international, SFDI, París: Pédone, 2009, p. 22). Araceli Mangas Martín Democracia y Estado de derecho: respuestas legales desde las Naciones Unidas. Revista catalana de dret públic, núm 50, 2015 18 Unión Europea) o cuando resulta de resoluciones coercitivas adoptadas por el Consejo de Seguridad. Solo cuando la ausencia o quebrantamiento del Estado de derecho se vincula o lleva a la violación masiva de derechos humanos que afecta a la vida de seres humanos es cuando se reacciona exigiendo responsabilidad e imponiendo sanciones por parte de los Estados y de las Naciones Unidas. Es de lo que se trata de impedir en Cataluña de lograr su propósito el independentismo imperante en sus instituciones.

El derecho internacional, hoy y desde 1989, no es neutral respecto de los regímenes políticos de los que se doten las sociedades nacionales. Son profundos cambios concatenados: durante decenas de siglos las amenazas a la paz solo provenían de las agresiones armadas entre Estados; hoy las amenazas a la paz provienen de la falta de democracia y Estado de derecho en el interior de los Estados. Lo que incuestionablemente es un problema de derecho constitucional se transforma en un riesgo para todos en la comunidad internacional, y se ponen en marcha flexibles y variados mecanismos de la seguridad colectiva que llevan a innumerables actuaciones de diplomacia preventiva y transformadora por parte de las Naciones Unidas.

Es tal la importancia de un régimen democrático y los elementos del Estado de Derecho que son un bien protegido internacionalmente en más de un centenar de Estados. Finalmente, frente a la perspectiva “estatocéntrica” del pasado, los nuevos valores de la democracia y el Estado de Derecho han conllevado importantes limitaciones a la soberanía, constriñendo el tradicional poder discrecional de los Estados, concluye Araceli Mangas Martín, como sucede en la Unión Europea, añado, ejemplo evidente de esa cesión de soberanía.
En definitiva, la importancia de estas consideraciones jurídicas no puede ser arrumbadas por la clase política dirigente de un Estado con independencia de la conformación de sus mayorías parlamentarias a fin de formar gobierno.

Si existe la tentación de ignorarlas promulgando normas (Ley de Amnistía, Referéndum de Autodeterminación), que contravengan los principios expuestos en el actual contexto europeo, sus instituciones democráticas tienen la obligación de recordar a los Gobiernos Estatales cuáles son esos límites infranqueables, a través de declaraciones políticas de sus órganos: Consejo, Comisión y Parlamento europeos, para que la Democracia, el Estado de Derecho y el imperio de la ley no sucumban en el territorio de la Unión Europea. No repetir nuestra dramática Historia reciente de la pasada centuria es el mejor antídoto contra la demagogia, el populismo y los nacionalismos disgregadores. Sin Ley no hay democracia, sin democracia no hay leyes.

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